2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議對中國城鎮(zhèn)化的意義做了十分精辟的論述，該論述指出：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。”城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過程的必經(jīng)階段，也是推動國家或地區(qū)現(xiàn)代化的重要力量。世界上的發(fā)達(dá)國家都是城鎮(zhèn)化水平超過70%的國家，而城鎮(zhèn)化水平較低的國家都是發(fā)展中國家。對于我國這樣人口規(guī)模巨大、疆域遼闊且區(qū)域差異顯著的發(fā)展中大國，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)“五位一體”建設(shè)的過程中，城鎮(zhèn)化是一個關(guān)鍵的著力點。新型城鎮(zhèn)化就是一場全方位的改革。

城鎮(zhèn)化對于中國的意義

推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。人口集聚是勞動分工得以深化的重要條件。在傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會，以家庭為單位的生產(chǎn)勞作，內(nèi)部分工多限于家庭，男耕女織，即使有進(jìn)一步擴展分工的愿望，人口數(shù)量的限制也無法做到。城鎮(zhèn)化導(dǎo)致人口規(guī)模集聚更加便利了分工的發(fā)展，使分工細(xì)化。分工的拓展，意味著經(jīng)濟(jì)體系的復(fù)雜化，行業(yè)的多樣化，行業(yè)多樣化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級的重要途徑，也是經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的重要表現(xiàn)形式。工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化則主要是創(chuàng)造需求，創(chuàng)造新型需求，拉動新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是擴大內(nèi)需、拉動增長的關(guān)鍵動力。新型行業(yè)向來是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)。20世紀(jì)后期，美國的信息產(chǎn)業(yè)成為引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)潮流的新型產(chǎn)業(yè)，至今方興未艾。目前，全球在新能源產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、智能機器人、新材料、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等多個新型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域展開激烈的競爭。2012年國務(wù)院通過的《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)就被寄望成為承擔(dān)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要抓手，這是我國政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式方面做的一次努力。

調(diào)整利益格局，理順社會、政府與市場的關(guān)系。城鎮(zhèn)化過程是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程，也是市場經(jīng)濟(jì)作用不斷推進(jìn)的過程。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會出現(xiàn)社會階層分化和貧富差距的拉大，要求政府承擔(dān)起對底層民眾的保護(hù)，緩和社會矛盾，理順政府、社會與市場的關(guān)系，促進(jìn)社會公平。西方現(xiàn)代意義上的社會保障制度的形成和發(fā)展，無不與城鎮(zhèn)化相伴。歐洲城鎮(zhèn)化初期，人口大量涌入城市，一方面，勞動者失去了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中所有的收入保障和生活依托，另一方面，又面臨著失業(yè)、傷殘、老齡而喪失工作能力等多重風(fēng)險，并且社會財富伴隨著資本的積累，集中到少數(shù)人手中，家庭保障和宗教慈善保障機構(gòu)福利和扶助已力不從心，必須由國家立法建立社會的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器。比如，德國于1883年制定頒布了西方也是世界上第一部社會保險法，即《疾病保險法》，這是西方現(xiàn)代社會保障產(chǎn)生的標(biāo)志。1884年和1889年，又相繼制定頒布了《工傷保險法》和《養(yǎng)老、殘疾、死亡保險法》，從而產(chǎn)生了當(dāng)時世界上較為完備的社會保險體系。這一時期正是德國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城鎮(zhèn)人口超過農(nóng)村人口的時期。此后，美國、英國和日本無不是在城鎮(zhèn)化水平達(dá)到50%左右的加速發(fā)展期建立和完善起來，并為后來的發(fā)展奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。到20世紀(jì)50年代后期，幾乎所有西方主要發(fā)達(dá)國家都基本上完成了有關(guān)社會保障制度的社會立法。城鎮(zhèn)化引起的社會結(jié)構(gòu)變化是社會保障得以推行的重要原因。

提高群眾的參政議政能力，推進(jìn)政治現(xiàn)代化進(jìn)程。城市由于人口密集，任何人的行為都可能對他人造成影響。這就要求每個人必須考慮這種影響的后果，約束自己的行為，并要求按照一定規(guī)則和秩序行動，由此促進(jìn)了公民意識的覺醒。阿倫特說生成力量的唯一不可缺少的物質(zhì)因素是人們生活在一起，只有當(dāng)人們緊密地生活在一起，行動潛力才會呈現(xiàn)，力量也才屬于他們。在城鎮(zhèn)化過程中，隨著越來越多的人口轉(zhuǎn)移到城市，他們變得更加緊密，交流會更頻繁，思想會更豐富，公民社會進(jìn)程不可扭轉(zhuǎn)，由此調(diào)整著社會與政府和市場的關(guān)系。一方面，城鎮(zhèn)化能夠促進(jìn)公民的自律，提高遵紀(jì)守法程度。城市的教育包含了當(dāng)前社會的一系列規(guī)則，如道德規(guī)則、法制規(guī)則等，使每個人明確自身擁有的權(quán)利以及需要承擔(dān)的責(zé)任。經(jīng)過這種教育，個人成為社會人，有助于培養(yǎng)市民的法律意識，有利于法治社會的建設(shè)。另一方面，由于密集型和公共領(lǐng)域的存在，客觀上要求眾多的利益相關(guān)者行動起來，維護(hù)自身的利益，這樣促進(jìn)了市民參與政治議程的動力，推動政治程序的開放、公開和透明。因國情的差異，雖然民主的形式和實現(xiàn)民主的機制有所不同，但這個過程不會變。三中全會也提出了政治改革的議程，把政治體制改革與其他改革一起作為“五位一體”的總體改革的一部分，以此推動具有中國特色的民主政治的發(fā)展。城鎮(zhèn)化為具有中國特色的政治民主的發(fā)展和完善提供了舞臺，把自下而上和自上而下的改革動力結(jié)合起來，促成政治民主深入推進(jìn)。

優(yōu)化國土開發(fā)的空間秩序，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。有人把環(huán)境問題歸咎于城鎮(zhèn)化，這是有失公允的。如果沒有城鎮(zhèn)化，以目前人類對自然環(huán)境的索取力度，環(huán)境質(zhì)量會更差。與分散的工業(yè)化相比，進(jìn)行集中建設(shè)，把人口由環(huán)境脆弱地區(qū)轉(zhuǎn)移出來，是對環(huán)境的最好保護(hù)。環(huán)境脆弱的廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，通過城鎮(zhèn)化把人口轉(zhuǎn)移出來，可有效減輕生態(tài)環(huán)境的破壞和壓力，恢復(fù)植被，是從根本上緩解我國生態(tài)環(huán)境惡化的重要途徑。而且，城鎮(zhèn)化可以把污染由面上轉(zhuǎn)移到點上，有利于集中治理，降低治理成本
中國城鎮(zhèn)化的成就

30多年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)由1978年的17.9%提高到2013年的53.7%，年均提高1個百分點左右。城鎮(zhèn)人口由1.7億，增加到7.3億，增加了5.6億。鄉(xiāng)村人口從最高值的8.6億，下降到2013年的6.3億，減少了2.3億。中國歷史上城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村人口數(shù)量，正式由農(nóng)村人口占多數(shù)的社會為城鎮(zhèn)人口占多數(shù)的社會。這在5000年歷史上是第一次。雖然中國城鎮(zhèn)化存在著諸多極其嚴(yán)重的問題，但也不能否認(rèn)過去30多年城鎮(zhèn)化所帶來的進(jìn)步，這些進(jìn)步體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化及思想觀念，乃至政治等各個方面。

打破了城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)了社會流動。城鎮(zhèn)化開啟了城鄉(xiāng)交流的大門，浩浩蕩蕩的人口流動大軍，徹底改變了城鄉(xiāng)社會固化的藩籬。到2013年底獲得城鎮(zhèn)戶籍的鄉(xiāng)村永久移民至少2億；非正式轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工總量2.63億，其中進(jìn)城農(nóng)民工2.33億。永久移民和進(jìn)城農(nóng)民工兩者合計至少4.3億，即目前城鎮(zhèn)常住人口中約六成是30多年來由農(nóng)村通過正式的和非正式的途徑轉(zhuǎn)移而來的。雖然非正式移民在融入城市中還面臨著諸多的障礙，存在被邊緣化的危險，但與留在農(nóng)村的居民相比，在整個社會中的地位無疑有了很大的提高，而且少數(shù)人也成為城市中產(chǎn)階層乃至上層階層。城鎮(zhèn)化帶動的人口城鄉(xiāng)遷移把城和鄉(xiāng)緊密地聯(lián)系起來，不僅能夠促使廣大農(nóng)村和農(nóng)民改變觀念，而且也推進(jìn)城市居民觀念的轉(zhuǎn)變，比如農(nóng)村人的勤勞吃苦精神、熟人相助的精神等。

促進(jìn)了社會制度和社會政策的建立和完善。隨著改革開放，原有的社會保障和社會福利制度被打破，逐步建立起一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的社會保障制度。2013年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)3.22億人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)4.98億人，兩者合計為8.2億人，占全國總?cè)丝诘?0%，占20歲及以上人口的85%。參加職工基本醫(yī)療保險2.74億人，參加居民基本醫(yī)療保險2.99億人，兩者合計5.73億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?8.5%。此外，農(nóng)村的新農(nóng)村醫(yī)療合作幾乎覆蓋了所有農(nóng)村人口，幾千萬城鄉(xiāng)低收入家庭也獲得了最低生活保障制度的保護(hù)。過去城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村社會保障近于空白，目前雖然水平很低，但基本上做到了農(nóng)村全覆蓋，是一個重大的成就。

城市現(xiàn)代化水平有了顯著提高。過去30多年中，中國城市建設(shè)日新月異，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，城市建成區(qū)面積不斷擴大，城市的基礎(chǔ)設(shè)施和城市的裝備有了質(zhì)的飛躍。在此期間，住房條件改善，城市交通、供水、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、電信等基礎(chǔ)設(shè)施體系不斷完善，擴大了城鎮(zhèn)人口容量，提高了城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平。到2011年我國城鎮(zhèn)居民住房自有率已經(jīng)達(dá)到80%以上，人均居住面積達(dá)到22.5平方米，居民的住房條件得到了明顯的改善。
中國城鎮(zhèn)化存在的問題

流動人口城市融入程度低，城市出現(xiàn)新二元結(jié)構(gòu)。眾所周知，自從中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速期以來，流動人口無法有效融入城市就成為一個嚴(yán)重而尷尬的社會問題。半城鎮(zhèn)化、流動人口邊緣化、中國特色的貧民窟等詞匯不一而足地呈現(xiàn)出來。2013年雖然我國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到53.7%，但戶籍城鎮(zhèn)化水平僅為36.7%左右。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為城鎮(zhèn)化的主力軍，不僅收入低、勞動強度大，且就業(yè)極不穩(wěn)定。作為產(chǎn)業(yè)工人重要組成部分的農(nóng)民工，大范圍、高頻率的流動使企業(yè)很難建立一支穩(wěn)定的勞動隊伍，從而導(dǎo)致勞動力市場上專業(yè)化的勞動力隊伍難以形成。這不僅造成人力和經(jīng)濟(jì)效率的損失，而且，企業(yè)員工頻繁的更換不利于形成有利于企業(yè)和工人的博弈與協(xié)商機制，對良性的勞資關(guān)系的建立形成障礙。農(nóng)民工的頻繁流動，降低了組織化的可能性，無法形成一個穩(wěn)定的階層，使他們對自身社會地位形不成長期的正面預(yù)期，對自己未來的定居地沒有理想的歸屬感，對城市缺乏主人翁意識，不利于社會融合和社會互動。由此在城市形成當(dāng)?shù)鼐用衽c流動人口新的二元結(jié)構(gòu)。這對城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高和健康發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)，并且會隨著轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴大而進(jìn)一步凸顯出來。

鄉(xiāng)村發(fā)展滯后，農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)展緩慢。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必然是城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化相互促進(jìn)、同步發(fā)展的過程，是一體、平等和互惠的關(guān)系。然而，隨著越來越多的人口涌向城市，農(nóng)村的“空心化”加劇，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大的變化，以留守老人和留守兒童為主，面臨著耕地流失，或者即使有土地，也已經(jīng)無人耕種的問題。與此同時，在城鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼進(jìn)行的過程中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共服務(wù)體系建設(shè)等方面的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村與城鎮(zhèn)不僅在經(jīng)濟(jì)方面，而且在社會、文化、醫(yī)療和教育等各個領(lǐng)域的發(fā)展差距加大，農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)展緩慢，部分農(nóng)村日益凋敝。

城鎮(zhèn)發(fā)展不均衡，大城市膨脹，中小城市滯后，對人口有序轉(zhuǎn)移形成制約。我國城市規(guī)模一般都與其行政等級一致，大城市不僅由于其自身歷史積累和規(guī)模所顯示出的發(fā)展優(yōu)勢，更由于其行政等級高，通過政府系統(tǒng)支配著更多的資源，在一系列傾向性政策的安排下取得顯著的發(fā)展，很多特大城市和大城市的發(fā)展甚至超出了其承載力。相反，在以政府為主推動城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，中小城市和小城鎮(zhèn)在資源競爭的過程中普遍遇到困難，發(fā)展受限。由此，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)發(fā)展極不均衡，大城市過大，小城市太小。我國城鎮(zhèn)化過程中需要轉(zhuǎn)移的人口規(guī)模龐大，依靠個別大城市和特大城市不僅不能完成城鎮(zhèn)化的任務(wù)，而且會引發(fā)大量的城市問題和空間發(fā)展問題。中小城市和小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢得不到發(fā)揮，會制約不同規(guī)模和不同類型城鎮(zhèn)功能互補、相互支撐的城市群的形成，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)混亂和失序。

城鎮(zhèn)開發(fā)速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度，土地利用粗放，資源浪費嚴(yán)重。城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的最終目的也是提高和改善人的生活、生產(chǎn)條件，釋放個人和整個社會的潛能。城鎮(zhèn)化過程中土地的開發(fā)過程和速度應(yīng)該與人口城鎮(zhèn)化的過程和速度相協(xié)調(diào)和匹配，要集約節(jié)約利用土地。然而，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城鎮(zhèn)人口的增長速度，前者將近后者的1.5倍，出現(xiàn)城鎮(zhèn)用地粗放、土地閑置、開發(fā)時序和用地功能混亂等問題。我國采取層層下?lián)艿姆绞椒峙浣ㄔO(shè)用地指標(biāo)，在這一過程中，爭取更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)成為各級政府的重要目標(biāo)，現(xiàn)階段土地利用指標(biāo)剛下達(dá)，實際建設(shè)用地已經(jīng)超出了下階段的用地規(guī)模，寄希望采取既成事實的方式來爭取土地指標(biāo)，出現(xiàn)土地已經(jīng)圈起來，但建設(shè)規(guī)模卻很小，甚至土地圈而不用的現(xiàn)象。此外，由于行政級別越高的城市在建設(shè)用地指標(biāo)的爭取上處于越有利的地位，一些地區(qū)通過全區(qū)域調(diào)撥的方式把土地指標(biāo)集中在中心城市利用，甚至通過各種方法把非建成區(qū)人口作為建成區(qū)來計算爭取土地指標(biāo)，出現(xiàn)一些城市囤積土地，而另一些城市得不到足夠的用地指標(biāo)，資源錯配和浪費的現(xiàn)象并存。

交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量下降等大城市病呈集中爆發(fā)之勢。大城市病雖然在西方國家的城市也爆發(fā)過，在一些國家至今也仍然存在，但是經(jīng)過努力，已經(jīng)有了很大的改善。在我國，由于過多的資源和人口過度集中到大城市，再加上發(fā)展速度太快，規(guī)劃缺乏預(yù)見性，城市建設(shè)重生產(chǎn)、輕生活，大規(guī)模集中建設(shè)開發(fā)區(qū)，遠(yuǎn)離城市中心就業(yè)區(qū)建設(shè)大型居住區(qū)，致使城市內(nèi)部空間失調(diào)，開發(fā)建設(shè)擠壓綠色空間，大城市面臨的交通擁堵等城市病問題更為嚴(yán)重。城市的宜居性下降，質(zhì)量變差。一些特大城市由于人口和用地的爆發(fā)式膨脹，水資源利用緊張，不得不采取遠(yuǎn)距離、跨區(qū)域調(diào)水的方法解決燃眉之急。不斷通過外區(qū)域的資源調(diào)入來解決本區(qū)域的發(fā)展，不僅引發(fā)區(qū)域之間的矛盾，而且通過資源調(diào)入只能解決暫時的問題，暫時問題的解決又帶來進(jìn)一步的規(guī)模膨脹，蘊藏著極大的風(fēng)險。

城市文化破壞嚴(yán)重，城市建設(shè)不重視歷史文化的傳承和創(chuàng)新。城市是文明的容器，承載著歷史和傳統(tǒng)，一座城市就如一本書記錄著這座城市的歷史信息，像地層一樣保存著各個歷史階段的積淀。在我國城鎮(zhèn)化過程中，大規(guī)模的建設(shè)往往伴隨著舊城改造和老城拆遷，由于對歷史上留存的建筑、遺跡，及形成的城市景觀、街區(qū)風(fēng)貌和空間形態(tài)缺乏足夠的尊重和保護(hù)，新建過程中規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)又不注重歷史文化的創(chuàng)新性傳承，致使大量的歷史留存毀掉，文化遺跡消失，造成千城一面，缺乏個性，城市的歷史感消失。

總之，城鎮(zhèn)化有著深遠(yuǎn)而廣泛的影響，會帶來經(jīng)濟(jì)、社會，乃至政治的巨大變化。但是這些積極的變化和影響并不是免費的午餐，需要一系列制度改革和制度完善加以保駕護(hù)航。中國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題也不能成為反對城鎮(zhèn)化的借口。應(yīng)對之策是主動破解城鎮(zhèn)化面臨的難題，最大化地釋放城鎮(zhèn)化的正能量，走新型城鎮(zhèn)化道路。城鎮(zhèn)化所具有的深化勞動分工、提高勞動生產(chǎn)率的效果需要合理的規(guī)制以破除行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷和部門壟斷，需要破除技術(shù)、資金和勞動力自由流動的障礙，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；城鎮(zhèn)化帶來的消費需求的擴張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變不僅需要破除市場要素自由配置的障礙，而且需要保障勞動者、技術(shù)所有者和資本所有者的利益，形成共享的利益格局，促進(jìn)大眾消費能力的提升；城鎮(zhèn)化過程中利益格局的調(diào)整，需要以人為本，照顧民生，保護(hù)中下層群眾的生活，彌合社會鴻溝；城鎮(zhèn)化帶動群眾參政議政能力的提升，要求政治改革呼應(yīng)這種變化，循序漸進(jìn)開放政治程序，吸納廣大群眾進(jìn)入政治體系中來，尊重公民自我治理的能力；城鎮(zhèn)化有利于環(huán)境保護(hù)和空間優(yōu)化，更需要強有力的空間規(guī)劃手段，進(jìn)行空間治理。

作者：北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院 田明