社會管理：問題與方向

丁元竹

今天我跟大家報(bào)告一下這個(gè)時(shí)期以來，社會上包括政府都在關(guān)注的話題，就是社會管理問題。我主要想從三個(gè)方面來談一下自己對這個(gè)問題的認(rèn)識：第一個(gè)是社會管理是什么？第二為什么要管理社會？第三是怎么樣把社會管理好。

一、社會管理是什么？

1.社會管理的概念

社會管理是指在一定的共同價(jià)值的基礎(chǔ)上，一定的規(guī)章制度下，一定的法律框架下，消除或減少社會問題的發(fā)生。在這樣的前提下、目標(biāo)下，我們政府、社會組織、企業(yè)大家一起來處理社會事務(wù)，解決社會問題活動，我把它理解為社會管理。我的界定歸納為四個(gè)方面的問題，第一管什么？管生活問題，管社會矛盾，管社會沖突。通過這些管理來實(shí)現(xiàn)社會活力和社會秩序，讓社會保持活力，讓社會充滿秩序，這是它的目標(biāo)。為什么要管？就是減少社會問題發(fā)生。怎么去管？在一定的價(jià)值基礎(chǔ)上去管，在一定的法律框架下去管，依法管理，依制度去管理，依照一定的理念去管理。那么誰來管？我的理解是政府、社會、還有私人部門，也就是企業(yè)。

所以，社會管理是一個(gè)多元治理。它包含幾個(gè)方面的意思，我特別強(qiáng)調(diào)在社會管理中注重價(jià)值理念的創(chuàng)新。一定的社會管理，一定的社會制度，一定的體制機(jī)制，它背后一定有一套價(jià)值體系，有一套觀念在支撐著它，不管你相信不相信它一定有。我的老師費(fèi)孝通在上世紀(jì)30年代翻譯了美國著名社會學(xué)家帕克的一本書，帕克曾經(jīng)提出一個(gè)思想，他說任何一套制度的背后都有一套價(jià)值體系在支撐著，不管你自覺不自覺。這套價(jià)值體系確保你的制度以什么樣的方式在運(yùn)行。如果你有一套好的價(jià)值體系來支撐一個(gè)好的制度，制度的運(yùn)行就能達(dá)到它的效果。如果有一套很好的制度，沒有好的理念，沒有好的價(jià)值體系，這套制度的實(shí)施肯定要打折扣。

我舉一個(gè)例子，比如說我們經(jīng)常談公民社會，公民社會到底是什么，支持公民社會的理念和價(jià)值是什么？我記得2006年十六屆六中全會以后，我和北京的一位領(lǐng)導(dǎo)出差，他是國務(wù)院一個(gè)部門的副部級領(lǐng)導(dǎo)干部，他知道我做志愿者，也做志愿者研究，他就告訴我他也是一個(gè)志愿者，每個(gè)禮拜只要是周六不開會，不出差，他一定去圖書館幫忙整理圖書。后來他說在做志愿者的過程中他發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，他說我們的社會大家都想做志愿者，他們也都談公民社會，但是很多人沒有公民意識。他一開始去做志愿者的時(shí)候，別人不知道他是一個(gè)高級干部，所以他這個(gè)志愿者也干得好好的。但有一天圖書館一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)知道了他是一個(gè)現(xiàn)職的某一個(gè)重要部門的領(lǐng)導(dǎo)，他就說部長你不能在這干了，你最好到我們辦公室去指導(dǎo)我們工作。這位領(lǐng)導(dǎo)說為什么？結(jié)果圖書館的領(lǐng)導(dǎo)說因?yàn)槟闶穷I(lǐng)導(dǎo)。這位領(lǐng)導(dǎo)是我見到在領(lǐng)導(dǎo)干部里面對問題認(rèn)識比較清晰的，他說本來一個(gè)公民社會，首先每個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)公民的責(zé)任，行政的級別實(shí)際上是一個(gè)行政系統(tǒng)為了保持行政系統(tǒng)的效率才存在的。在一個(gè)社會領(lǐng)域大家應(yīng)該是平等的參與公眾事務(wù)。這個(gè)事件反映了我們要推動的社會發(fā)展，理念還是非常重要的。我自己過去在北大做志愿者服務(wù)研究的時(shí)候，我每次開會，很多人給我提出要求我要坐主席臺，給我提要求的很多都是民間組織的領(lǐng)導(dǎo)人。我問他們?yōu)槭裁催@樣要求，他們就說因?yàn)楹枚囝I(lǐng)導(dǎo)干部都坐主席臺，所以他們也要坐主席臺。我說我開會從來不把人都放在主席臺上，我開會人都坐在下面，由此可見當(dāng)我們建設(shè)所謂的公民社會也好，進(jìn)行社會治理也好，其實(shí)本身從事這方面的很多人他并沒有的真正的理解公民社會的真正的價(jià)值是什么。所以我們要搞社會管理，社會治理，你一定要考慮我們在理念上，價(jià)值體系上有沒有這樣一套東西。

第二，誰來管？我認(rèn)識是政府和社會組織、企業(yè)。社會管理的主體是政府，也是社會組織，也是企業(yè)。這幾年來我們在社會管理上一直強(qiáng)調(diào)的黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，公眾參與的這樣一個(gè)格局，而是一個(gè)多元的管理的格局。

2.社會管理的目標(biāo)和手段

怎么去理解社會管理？根據(jù)這個(gè)理解，我想社會管理的手段和目標(biāo)有五個(gè)方面：（1）協(xié)調(diào)社會關(guān)系；（2）解決社會問題；（3）規(guī)范行為，應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)；（4）化解社會矛盾；（5）最后達(dá)到社會有秩序，保持社會的和諧，實(shí)現(xiàn)社會的公平和公正。根據(jù)我的理解，社會管理也是政府四大職能之一，經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，市場監(jiān)管，社會管理和公共服務(wù)。

過去我在發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院工作的時(shí)候，我們一直把它叫宏觀調(diào)控，宏觀調(diào)控又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，它通過貨幣的手段，投資手段，消費(fèi)，國際收支平衡等一系列的手段來保持一個(gè)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。我們都知道在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場本身的供求關(guān)系，信息的不對稱，各種原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)是波動的。宏觀調(diào)控的目的是保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，不至于使經(jīng)濟(jì)大起大落。這是20世紀(jì)30年代以來，由自由經(jīng)濟(jì)向由政府參與的市場經(jīng)濟(jì)過度出現(xiàn)了新的管理方式，就是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理，我們把它叫做宏觀調(diào)控。我理解的社會管理實(shí)際上是社會領(lǐng)域的宏觀調(diào)控，通過協(xié)調(diào)各種社會關(guān)系，在各種社會關(guān)系里最核心的是生產(chǎn)關(guān)系，包括我們看到去年發(fā)生的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一系列的勞資關(guān)系，這些都是社會關(guān)系。通過社會管理來協(xié)調(diào)各種社會關(guān)系，規(guī)范人們行為，解決社會問題。比如說企業(yè)中發(fā)生的勞資沖突問題，比如說媒體講的很多的這些校園襲童案問題，以及精神引發(fā)的其它問題等等，這些都是社會問題。包括我們講的常規(guī)的失業(yè)問題，犯罪問題，這些都是社會問題。

另外就是社會風(fēng)險(xiǎn)。社會風(fēng)險(xiǎn)有兩類，一類是自然災(zāi)害引發(fā)的重大風(fēng)險(xiǎn)；另一類是社會本身發(fā)生的各種沖突。還有一些社會矛盾。通過這些調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)社會秩序，保持人民生活有一個(gè)祥和的環(huán)境。經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控要保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，那么社會的管理就要保持社會的環(huán)境，也就是社會生活。社會管理、社會建設(shè)最終是要為人民提供一個(gè)健康的、良好的、幸福的生活。我覺得我們今后要更多的關(guān)注大家的社會生活怎么去建設(shè)，就像經(jīng)濟(jì)建設(shè)要提高人民的物質(zhì)生活水平一樣，社會生活建設(shè)就要提高人民社會生活的質(zhì)量。

3.社會管理的歷史與變遷

社會發(fā)展或社會建設(shè)，它隨著人類的發(fā)展不斷的發(fā)展，它也不是現(xiàn)在提出來的，實(shí)際上在人類發(fā)展的不同歷史時(shí)期有不同的社會管理形式。我把它分成三種管理方式：一種管理方式，發(fā)生在傳統(tǒng)的社會，像農(nóng)業(yè)社會，那個(gè)時(shí)候大家都居住在一個(gè)村子里，按照德國社會學(xué)家滕尼斯的說法那叫做傳統(tǒng)的社區(qū)。傳統(tǒng)的社區(qū)里面文化是一樣的，大家在同一個(gè)文化，一個(gè)共同體里面生活。這個(gè)時(shí)候有管理嗎？有管理，比如說發(fā)生的很多社會事務(wù)，像婚姻、喪葬、沖突、教育、養(yǎng)老等等。這個(gè)社會問題誰來管，實(shí)際上是社區(qū)和家庭來管。比如說我們歷史上沒有正規(guī)的教育最早的教育是私塾教育，這種私塾教育是在社區(qū)里完成的。比如說歷史上很多的社區(qū)里發(fā)生的沖突是誰來解決的？是社區(qū)和家庭來解決的。大家知道費(fèi)孝通寫過一本很著名的書，在國內(nèi)外奠定了他在社會學(xué)界的地位，就是《鄉(xiāng)土中國》，里面講了很多鄉(xiāng)土社會是怎么治理的？其中講到無訟，鄉(xiāng)土社會是沒有訴訟的，那發(fā)生的問題以后誰來解決，是由鄉(xiāng)村的長老解決的。所以在1948年歷史學(xué)家吳晗和社會學(xué)家費(fèi)孝通，他們在清華大學(xué)搞了一個(gè)研討班，出了一本書叫《皇權(quán)與紳權(quán)》，這個(gè)《皇權(quán)與紳權(quán)》里面講了很多有意思的觀點(diǎn)，一個(gè)是吳晗講皇權(quán)是中國歷史上一種皇帝的權(quán)力，紳權(quán)講的是紳士。其中他們有兩個(gè)結(jié)論，一個(gè)結(jié)論是在傳統(tǒng)的社會里面，在農(nóng)業(yè)社會里面那么皇權(quán)是不下縣的，在縣以下是沒有皇權(quán)的，那么縣以下的社會誰來統(tǒng)治，誰來管理？那就是紳士了，那些退休的官員，那些考上了舉人的知識分子，以及那些有社會影響的人，他們在農(nóng)村社會進(jìn)行社會治理，那么就形成了這種傳統(tǒng)的社會管理方式。

所以，著名的管理大師德魯克說200年前，社會和社會事務(wù)是誰來處理的呢？就是社區(qū)。后來隨著生產(chǎn)方式發(fā)生的變化，工業(yè)革命開始，大量的農(nóng)村人口離開農(nóng)村進(jìn)入城市，這些來自不同農(nóng)村社區(qū)的人在城市就業(yè)，在城市工作，傳統(tǒng)的社會救助體系，傳統(tǒng)的社會治理模式解體。這個(gè)解體之后，就出現(xiàn)了一些新的問題，出現(xiàn)了失業(yè)問題，出現(xiàn)了孩子上學(xué)的問題，出現(xiàn)了生病養(yǎng)老等一系列的問題。那么，在這樣情況下地僅僅靠傳統(tǒng)的社區(qū)不行了，最后誰來治理呢？靠政府。所以從19世紀(jì)末到20世紀(jì)70年代政府發(fā)生了非常重要的作用。1889年德國鐵血首相俾斯麥，頒布了德國的養(yǎng)老保險(xiǎn)法，1914年英國建立了福利國家，1935年，羅斯福通過國會頒布了《社會保障法》，通過一系列的政府的介入公眾事務(wù)，開啟了政府參與社會事務(wù)管理一個(gè)歷史過程。

20世紀(jì)70年代，生產(chǎn)方式又發(fā)生一個(gè)很大的變化，那就是信息技術(shù)革命。信息革命造成了經(jīng)濟(jì)的全球化，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步的發(fā)展造成了全球的社會化，有人也稱之為全球公民社會。在這個(gè)時(shí)期比較典型的是網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，以及國際民間組織的出現(xiàn)，這些東西造成了新的社會管理模式。

如果說在20世紀(jì)70年代以前，社會管理是一個(gè)主權(quán)國家內(nèi)部，它的主權(quán)政治，主權(quán)經(jīng)濟(jì)，主權(quán)社會是統(tǒng)一的。到20世紀(jì)隨著信息技術(shù)的出現(xiàn)，一個(gè)國家的主權(quán)政治，和主權(quán)經(jīng)濟(jì)是不統(tǒng)一的。因此，在新的條件下，特別是在2007年國際金融危機(jī)之后，世界提出來叫全球經(jīng)濟(jì)治理模式，包括大家最近看到關(guān)于人民幣的問題，關(guān)于美元的問題，關(guān)于主權(quán)貨幣一系列的問題。這實(shí)際是各個(gè)主權(quán)國家在共同探討經(jīng)濟(jì)的治理問題。但是我想，包括美國政府危機(jī)事件的出現(xiàn)，以及新的一系列的事件出現(xiàn)，全世界的政府可能在不久的將來會坐下來一同來探討全球的治理問題。因此在不同的歷史階段，社會治理的內(nèi)容，治理的方式是不一樣的。但是，總的來說，隨著社會的發(fā)展，它會越來越復(fù)雜。體制機(jī)制的要求會越來越高。

4.社會管理的其他解釋

社會管理這個(gè)詞，你很少在英文里看到直接翻譯過來的概念，譬如說social management之類的。但是，國際上也講社會管理，它是在兩個(gè)層面上講，一個(gè)是技術(shù)層面的社會管理，技術(shù)層面的社會管理就是指一個(gè)國家對重大的政策、重大的環(huán)境問題、以及一些重大措施，它要實(shí)施社會影響的評價(jià)。比如說他對失業(yè)的影響、對收入分配的影響、對性別的影響、對社會發(fā)展的影響等等。針對這些影響把可能產(chǎn)生的負(fù)面影響控制在最小的范圍之內(nèi)，這個(gè)過程在西方就叫做社會管理的過程。它更多體現(xiàn)在技術(shù)層面上，主要是通過的社會評估，參與，通過透明問責(zé)等方式來進(jìn)行管理的。

在發(fā)達(dá)國家社會管理還有一個(gè)管理的層面就是宏觀層面的管理，這個(gè)管理主要是通過政府的公眾政策，政府的福利政策，以及政府的社會政策等等的介入來消除貧困，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，促進(jìn)社會公平與公正。這更多體現(xiàn)在社會政策方面。所以，盡管我們現(xiàn)在找不到完全跟我們一樣的西方意義上的社會管理英文的概念，但是在發(fā)達(dá)國家的歷史上，一直到現(xiàn)在他們實(shí)施的，就是一系列社會政策和社會管理。

二、為什么要管理社會？

 當(dāng)前我們提出來社會管理它意義在哪里？我理解有三個(gè)方面：

第一，我個(gè)人認(rèn)為我國當(dāng)今是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程。另外是社會轉(zhuǎn)型，就是由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型的過程中，由于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，由于市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，打破了我們傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)，就出現(xiàn)了一系列新的問題，比如說收入差距的問題，收入分配體制的問題，失業(yè)問題或者說就業(yè)壓力不斷加大的問題等等。再一個(gè)在轉(zhuǎn)型過程中，由于社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來的人們心理不適應(yīng)的問題等等。以及在由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，出現(xiàn)了一大批農(nóng)民工子女就業(yè)上學(xué)，他們所需要的公眾服務(wù)問題。這些都我都將其理解為社會轉(zhuǎn)型期的壓力問題。

據(jù)我多年的觀察，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的壓力不會簡單的隨著經(jīng)濟(jì)的增長和改善民生而徹底消逝。就是說通過這兩個(gè)方面是可以緩解，但是不會消逝這種壓力，要全面的減輕經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的壓力，必須提高社會自身的治理水平，提高公民的社會責(zé)任，換句話說要促進(jìn)社會的發(fā)育、發(fā)展。進(jìn)一步的說就是經(jīng)濟(jì)的增長本身并不能完全解決社會發(fā)展的問題，因?yàn)樯鐣l(fā)展有自身的規(guī)律，自身的特點(diǎn)，不是完全依附于經(jīng)濟(jì)的，但是沒有經(jīng)濟(jì)做基礎(chǔ)是不行的，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上同步地來推進(jìn)社會建設(shè)和社會管理。

第二，隨著我們國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在新的歷史階段，出現(xiàn)了一些新的問題。我們面臨著一些可以預(yù)見和難以預(yù)見的社會風(fēng)險(xiǎn)。我們國家的經(jīng)濟(jì)總量在過去“十一五”時(shí)期是發(fā)展很快，從2005年18萬億，一直到2009年33萬億。去年我們很自豪的說，中國已經(jīng)成為超越日本的第二大經(jīng)濟(jì)體，但這兩天媒體有新的說法，實(shí)際上中國已經(jīng)超過了美國成為世界第一大的經(jīng)濟(jì)體。這個(gè)是根據(jù)什么來算的呢？是根據(jù)購買力來算的。過去是按照的美元現(xiàn)價(jià)來算，最近這兩天媒體在炒，如果按購買力算，中國實(shí)際上的GDP總量是14.8萬億的規(guī)模，美國是14.6萬億比我們正好少2000億，這個(gè)算法可以從學(xué)術(shù)角度去談。但無論怎么說中國的經(jīng)濟(jì)確實(shí)到了這個(gè)水平，人均GDP4千美元。不同的地區(qū)GDP的差異是很大的，比如廣東、北京、江蘇有些地方已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家的水平。我們到了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，一方面是老百姓對新階段的需求不一樣，新的發(fā)展新的需求新的期待。另一方面是國際形勢的變化，經(jīng)濟(jì)的全球化，社會的全球化來帶來了一些不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是“五化兩轉(zhuǎn)”，所謂的“五化兩轉(zhuǎn)”就是市場化，國際化，工業(yè)化，城鎮(zhèn)化，再加上信息化，這五化在我們國家現(xiàn)在這個(gè)歷史階段是在加速推進(jìn)。兩轉(zhuǎn)，就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型。這些變化帶來了過去我們未曾遇到過的問題。比如說在城鎮(zhèn)化過程中，遇到的一些新的問題，就是大量的農(nóng)村人口離開了農(nóng)村進(jìn)入了城市，尤其是過去20年內(nèi)，有2億4千萬名農(nóng)民進(jìn)入了城市并產(chǎn)生了很多問題。

我舉一個(gè)例子，農(nóng)民工子女的教育問題。在“十一五”規(guī)劃之前，我們在沒有提出公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的時(shí)候，基本上這些孩子是不能進(jìn)入城市上學(xué)的。那些父母在十幾年前把孩子放在農(nóng)村，他們就成了留守兒童，這些父母在進(jìn)入大中小城市十幾年后，有的又生了孩子，在十幾年前我們沒有一套體制能夠把他們吸入到正規(guī)的義務(wù)教育里面來，但是到“十一五”初期我們的確定了公共服務(wù)均等化的基本戰(zhàn)略，并在后期加大推進(jìn)，讓農(nóng)民工享受基本教育和基本權(quán)利的時(shí)候，這些孩子已經(jīng)成長起來了。他們有的是在城市里成長起來的，有的是農(nóng)村成長起來，到了城市里面，現(xiàn)在十幾歲了但未成年，他們沒有接受過義務(wù)教育。于是在城市出現(xiàn)了一個(gè)新的問題，《瞭望》做了一個(gè)調(diào)查，在上海、北京，五六年以前，城市未成年犯罪中的比例戶籍人口占60%，甚至70%。最近幾年沒有戶籍的外來戶籍未成年人犯罪率占到70%。而且，這一些孩子里面，未成年孩子里面，60%是沒有受過義務(wù)教育，這就是新問題，就是在城市化過程中帶來的問題。

我舉這個(gè)例子當(dāng)然我們也看信息化帶來的問題，工業(yè)化帶來的問題等等。這些問題現(xiàn)在都凸顯出來了，凸顯出來怎么辦？就要求我們?nèi)ソ鉀Q，解決的過程實(shí)際上就是需要從社會怎么去管理，怎么去治理，解決的一些問題。

第三，隨著社會結(jié)構(gòu)的變化，隨著的信息化的變化，社會的組織和社會動員的方式發(fā)生了一些新的變化。社會組織的方式就是由于網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用，由于信息技術(shù)的應(yīng)用，過去靠一些電話或者是面對面的接觸，現(xiàn)在就通過一個(gè)虛擬世界去接觸。過去像我們這代人老擔(dān)心孩子放學(xué)以后沒有一個(gè)跟同學(xué)接觸的機(jī)會，但實(shí)際上現(xiàn)在的孩子是通過各種互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行了廣泛的社會聯(lián)系。在虛擬世界里他們形成了虛擬世界和實(shí)體世界并存的一個(gè)局面，這也是過去我們不曾見到的。而且，這兩個(gè)社會它們之間是互動的，有時(shí)候?qū)嶓w社會里面一些社會現(xiàn)實(shí)的問題。比如說大家比較有意見的一些社會問題，可能反映到虛擬社會里面來，虛擬社會形成一種輿論環(huán)境又作為實(shí)體社會。就像這次的埃及巨變就是在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域出現(xiàn)一個(gè)新的跡象，本來互聯(lián)網(wǎng)只是一種社交的網(wǎng)絡(luò)，在這次埃及巨變里面它成了社交政治化的一個(gè)工具。比如西方國家利用互聯(lián)網(wǎng)的壟斷技術(shù)來對發(fā)展中國家實(shí)施一些顛覆的政策措施，這些在全球化條件下都影響了一個(gè)國家的發(fā)展和穩(wěn)定。

再一個(gè)是生活方式和交往方式發(fā)生了很大變化，過去大家僅僅靠實(shí)體接觸，現(xiàn)在更多的是通過虛擬世界來接觸。另外，問題的評判方式也發(fā)生了變化過去我們是堅(jiān)持一定的道德標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在很多是通過輿論標(biāo)準(zhǔn)。比如，去年一系列的問題實(shí)際上是通過輿論的方式，我們看到網(wǎng)絡(luò)里面的一些熱點(diǎn)問題，像“我爸是李剛”事件、富士康事件、郭德綱弟子打人事件、各地校園襲童事件、方舟子遇襲事件等等，它通過天涯網(wǎng)等各種網(wǎng)絡(luò)引發(fā)了社會的討論，形成了虛擬世界和實(shí)體世界的互動。這都是新形勢下的新問題。那么，這些新的問題就要求我們在面對這樣的新問題要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，社會治理。因此我講的第二點(diǎn)，就是我們?yōu)槭裁匆芾砩鐣?，我們社會到了這樣一個(gè)階段，首先從理念上，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不會自覺地去解決社會問題，社會有自身的規(guī)律。另外我們確實(shí)面臨一些過去未曾遇到的新問題。

三、怎樣管理好社會

那么，面對這樣一些問題，這樣的新形勢，我們怎么去管好這個(gè)社會？ 我個(gè)人理解有六點(diǎn)需要認(rèn)真去抓，需要去做。

第一，發(fā)揮社會規(guī)范的基礎(chǔ)性作用

什么叫做社會規(guī)范？從社會學(xué)的角度就是指道德、習(xí)俗、輿論，這一系列的心理的力量。通過這樣一些深層次的東西，首先對人的行為造成一種約束，這是最基本的。我理解實(shí)際上對人行為的約束包括三個(gè)方面：

（1）心態(tài)的約束。你個(gè)人心態(tài)，個(gè)人自身內(nèi)心所確定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、信仰標(biāo)準(zhǔn)，哪些事可以做，哪些事不能去做。這是最重要的，也是最深層次的一個(gè)東西。過去我們講社會管理一定說你違法不違法，但我強(qiáng)調(diào)社會管理最深層次應(yīng)該從這開始。我在北京大學(xué)的一個(gè)同學(xué)到美國去了，到美國去以后我有一次去看他，他跟我說他入了基督教。我覺得非常奇怪，因?yàn)樗菍W(xué)自然科學(xué)的，而且是學(xué)物理的。他說其實(shí)我并不是信神，其實(shí)我在參與這個(gè)過程中，我發(fā)現(xiàn)宗教有一種力量。什么力量呢？就是當(dāng)你去做一種事情，但是跟道德規(guī)范發(fā)生沖出的時(shí)候你會受到內(nèi)心的譴責(zé)。這種譴責(zé)可能使你不把本來內(nèi)心想做的事情外化為一種行為，其實(shí)在內(nèi)心就把你的行為約束住了，他說我實(shí)際上更多的是考慮這個(gè)問題。

我回來以后想了很長時(shí)間，我對他信教非常詫異，但是我覺得他講的這個(gè)道理，就是人民如何通過內(nèi)心的約束來規(guī)范自己的行為，我覺得這是一個(gè)社會很重要的東西。我記得1991年我跟費(fèi)孝通教授到曲阜看孔廟、孔林、孔府，后來的路上費(fèi)孝通教授跟我講了一句話，他說“實(shí)際上現(xiàn)在我們社會的很多的矛盾，很多問題是發(fā)生在現(xiàn)實(shí)中，發(fā)生在人和人之間的沖突里，但實(shí)際上是一種的內(nèi)心心態(tài)的沖突”。我說這話怎么理解？他說比如說海灣戰(zhàn)爭實(shí)際上是伊斯蘭文化和西方文化之間的沖突，是一種心態(tài)的沖突。

所以，社會要真正搞好，首先要解決心和心的問題。心態(tài)很重要。20多年前，在印度開了一個(gè)如何建設(shè)美好社會的國際論壇，參與的都是一些世界領(lǐng)袖，像基辛格，英國前首相希斯。他們一起來討論如何建設(shè)美好的世界應(yīng)該從心做起，從內(nèi)心的心態(tài)來做起。這是我講的發(fā)揮社會規(guī)范基礎(chǔ)性作用，最基礎(chǔ)的社會規(guī)范實(shí)際上就是心態(tài)。

（2）就是道德規(guī)范，基本的規(guī)范。這個(gè)也很重要，為什么很重要呢？因?yàn)楦鞣N道德規(guī)范會對人們形成約束。我記得10年前我去美國出差，我對那里的財(cái)務(wù)制度不是很了解，我回來問負(fù)責(zé)人怎么報(bào)銷，他說100塊錢以下不需要發(fā)票，我說那我怎么報(bào)？他說你花了多少你就寫多少。那時(shí)候作為一個(gè)中國人我是非常不太理解。比如我花了10元，我寫50元行不行？我就問他們，比如說美國人吃麥當(dāng)勞，因?yàn)槌燥?00塊錢以下不要發(fā)票。比如我花7塊錢吃了一個(gè)麥當(dāng)勞，我跟你說我喝了一瓶紅酒，吃了一個(gè)龍蝦，花了99元。那人就說一般人不會這樣做的，因?yàn)檫@是honesty，如果你這個(gè)人不honesty的話，你會受到良心的譴責(zé)，而且如果出現(xiàn)問題你會受到懲罰。

這個(gè)例子實(shí)際上講了一個(gè)社會應(yīng)該有一套規(guī)范，這套規(guī)范是人們行為的準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則不僅發(fā)生在類似我們講的財(cái)務(wù)里面，也發(fā)生在人和人交往的過程中。我也經(jīng)常講在一個(gè)社區(qū)里面，在一個(gè)家庭里面，在一個(gè)工作單位里面，人和人之間，如果每個(gè)人都能夠按照規(guī)范，按照比較高尚做人的標(biāo)準(zhǔn)去對待自己，對待別人。比如在一個(gè)辦公室里，你強(qiáng)調(diào)的是衛(wèi)生，考慮別人怎么健康，考慮別人怎么能夠更好的工作。如果你這樣去考慮一個(gè)問題,那么這種人和人的關(guān)系就會和諧得多，矛盾就會少得多。所以，為什么西方在講社區(qū)的時(shí)候是用兩個(gè)概念，一個(gè)是我們通常講的居委會（Neighborhood community)，還有一個(gè)是在工作環(huán)境(Work community)里面，除了你工作要進(jìn)行的程序以外，實(shí)際在一個(gè)工作環(huán)境里還有人和人之間的關(guān)系。那么這種Work community靠什么？靠規(guī)范，不是靠制度。一旦到了法規(guī)和制度層面的時(shí)候，人和人的關(guān)系實(shí)際上在心態(tài)上、在行為上已經(jīng)是很糟糕的了。所以，我講要充分發(fā)揮規(guī)范的基礎(chǔ)性作用，要重塑這個(gè)東西，沒有這個(gè)東西一個(gè)社會的管理好是很難的。

第二，進(jìn)一步推進(jìn)社會體制的改革

這一次中共中央關(guān)于制定“十二五”規(guī)劃的建議里面講了這樣一句話，叫“加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)政治體制改革，進(jìn)一步深化文化體制和社會體制改革”。把社會體制改革放到一個(gè)非常重要的位置，如果我們?nèi)タ匆幌略邳h的重要?dú)v史文件里面，最早提出社會體制改革是放在社會建設(shè)里面的。這一次十七屆五中全會把它放到整體改革里面，我考慮它非常重要。那么，社會體制到底是什么東西？我想我們十七屆五中全會提出來了，需要我們在各地的實(shí)踐過程中，在中央和地方共同探討中進(jìn)一步明確社會體制它要達(dá)到的目標(biāo)，它的主體，它的內(nèi)容，它的機(jī)制。這需要一個(gè)過程，但這個(gè)問題非常重要，就像我們知道市場經(jīng)濟(jì)體制對于我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是何等重要一樣。

那么，社會體制對我們的社會管理和社會建設(shè)也是至關(guān)重要的。大家都知道，我們對經(jīng)濟(jì)體制的認(rèn)識是經(jīng)歷了一個(gè)過程，也不是說一開始1978年黨的十一屆三中全會一提出來經(jīng)濟(jì)體制改革的時(shí)候我們對經(jīng)濟(jì)體制就那么清晰，不是這樣的。我們實(shí)際上經(jīng)過了很長時(shí)間的探索，在各地探索，在中央的探索過程中逐漸明晰了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是什么。1978年農(nóng)村連產(chǎn)承包責(zé)任制，我們知道，通過聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這樣一個(gè)明細(xì)產(chǎn)權(quán)，所有權(quán)和使用權(quán)的分離，通過使用權(quán)的改革調(diào)動大家的積極性，所以農(nóng)民的積極性就調(diào)動起來了。后來我們在1985年就搞了城市體制的改革，城市國有企業(yè)的改革，這兩個(gè)改革實(shí)際上是通過明細(xì)產(chǎn)權(quán)，把產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)。通過這樣一種制度設(shè)計(jì)來激發(fā)人民的生產(chǎn)積極性，推進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，大量的產(chǎn)品生產(chǎn)出來了，怎么賣出去？所以到了80年代后期就經(jīng)歷了價(jià)格體系的改革，我們叫價(jià)格公關(guān)。如果你去看這段經(jīng)濟(jì)改革的歷史就是這么過來的。那么，在價(jià)格體制公關(guān)過去以后，我們慢慢就弄清楚了市場經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上它需要兩個(gè)邊界條件，一個(gè)邊界條件就是它需要一個(gè)公平競爭的環(huán)境，第二個(gè)邊界條件它需要一個(gè)明細(xì)的產(chǎn)權(quán)。那么，在這兩個(gè)邊界里面通過什么來發(fā)揮作用呢？通過價(jià)值機(jī)制來發(fā)揮作用。用價(jià)格機(jī)制來配置資源。但是，在這個(gè)過程中我們也遇到了一系列的問題，比如說關(guān)于市場和計(jì)劃的關(guān)系，關(guān)于政府和市場的關(guān)系。我記得當(dāng)時(shí)我在的宏觀經(jīng)濟(jì)研究所，其中有一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)時(shí)提出來，政府指導(dǎo)市場，市場調(diào)控企業(yè)的模式。慢慢通過一系列探索，我們逐步找到了“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制“這樣一條制度。在2003年，在中共十六屆三中全會里面，關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，這個(gè)初步建立就是指在這個(gè)時(shí)期，我們通過《物權(quán)法》進(jìn)一步把產(chǎn)權(quán)明細(xì)了，通過《反壟斷法》把公平的競爭環(huán)境明細(xì)。當(dāng)然，改革還需要繼續(xù)深入，這里面涉及到很多其他的問題，我就不談其他的了。我只是講經(jīng)濟(jì)體制改革我們經(jīng)歷了這樣一個(gè)過程，經(jīng)過了20多年的探索。社會體制我們也需要有一個(gè)時(shí)間去認(rèn)識。這個(gè)認(rèn)識我個(gè)人理解就是應(yīng)該進(jìn)一步解放思想，要像認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)一樣來認(rèn)識社會體制，而且要分階段的來推進(jìn)社會體制的改革。

在這個(gè)過程中，我覺得首先要夯實(shí)社會管理的社會基礎(chǔ)。所謂夯實(shí)社會管理的社會基礎(chǔ)就是我們要建設(shè)一個(gè)和諧社會，我們要管理好這個(gè)社會，首先要有一個(gè)健康的社會，就是要去建設(shè)一個(gè)健康的社會。這里面很關(guān)鍵的就是我一開始講的，我們要重視社會生活。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是干什么？經(jīng)濟(jì)建設(shè)就是要讓人民的物質(zhì)生活不斷豐富，社會建設(shè)就是要讓人民的生活更加幸福。什么叫社會生活？我個(gè)人把社會生活定義為發(fā)生在個(gè)人與家庭，與社會，與群體，與社區(qū)交往，以及各種其它活動中一種公共活動，它以物質(zhì)生活為基礎(chǔ)，以社會交往為核心，以精神滿足為目的這樣一種生活。

為什么我們講很多人富裕了，但是不幸福。因?yàn)闆]有社會生活，應(yīng)該把社會生活的概念在社會管理和社會建設(shè)中把它提出來，把它作為我們社會建設(shè)和社會管理的目標(biāo)。有一個(gè)社會學(xué)家法妮·薩帕塔·曼席拉（Tiffany Zapata-Mancilla）說“個(gè)人的社會生活取決于他（她）所處的社會環(huán)境”。這句話我認(rèn)真的研究理解，做了一些思考，他講的是什么意思呢？為什么我說經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，經(jīng)濟(jì)到一定階段，它并不直接決定人們的社會生活，并不決定人們幸福還是不幸福。人們個(gè)人的社會生活不是直接取決于這些東西，也不是直接取決于一些重大的社會矛盾，社會問題，它直接取決于社會環(huán)境。這個(gè)社會環(huán)境我理解包括三個(gè)層次的東西。一個(gè)就是他的家庭；一個(gè)是他的工作環(huán)境；一個(gè)是他所生活的社區(qū)。這些對個(gè)人的心情，對個(gè)人的心態(tài)影響是最重要的。因此，社會管理要夯實(shí)這樣一個(gè)基礎(chǔ)就是要建設(shè)一個(gè)堅(jiān)實(shí)的家庭基礎(chǔ)，堅(jiān)實(shí)的社區(qū)基礎(chǔ)，這個(gè)社區(qū)包括工作社區(qū)和生活社區(qū)。

克林頓在競選總統(tǒng)的時(shí)候就提出一個(gè)口號，他說“如果我當(dāng)選美國總統(tǒng)，我想干三件事情，一個(gè)是強(qiáng)化美國人的社會責(zé)任；第二強(qiáng)化政府的社會責(zé)任；第三把美國建設(shè)成一個(gè)強(qiáng)大的社區(qū)。”這個(gè)強(qiáng)大的社區(qū)就是人和人之間相互關(guān)懷，關(guān)心公眾事物這樣一個(gè)強(qiáng)大的社區(qū)。那么，政府的責(zé)任是什么？政府責(zé)任是為每個(gè)人的發(fā)展，每個(gè)企業(yè)的發(fā)展，每個(gè)社會組織的發(fā)展去創(chuàng)造條件。個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)起他對他人，對家庭，對社會，對社區(qū)的責(zé)任。所以，他把這幾個(gè)因素叫做責(zé)任、機(jī)會和社區(qū)。責(zé)任是個(gè)人要承擔(dān)的，機(jī)會是政府要去創(chuàng)造的，社區(qū)是每個(gè)人都應(yīng)該去關(guān)注的。這個(gè)我覺得還是很有意思，很值得我們?nèi)?qiáng)調(diào)，去夯實(shí)管理社會基礎(chǔ)的時(shí)候我們應(yīng)該關(guān)注哪些東西。

要完善社會管理體系，夯實(shí)社會基礎(chǔ)還必須推動社會協(xié)同和公眾參與。在這個(gè)過程中始終要把理念創(chuàng)新放在重要位置。我覺得在完善社會管理格局，黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與這樣的重大事件過程中，如何來體現(xiàn)社會協(xié)同，如何來推動公共參與是今后一個(gè)時(shí)期我們管理格局的完善，社會管理創(chuàng)新非常重要的內(nèi)容。

在這個(gè)問題上，首先我們的理念要創(chuàng)新，要把理念創(chuàng)新放在一個(gè)重要位置，在理念創(chuàng)新的過程中，首先要正確處理好權(quán)利和責(zé)任的關(guān)系，利益和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。就是在社會領(lǐng)域和在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是一樣的。在社會領(lǐng)域，政府、社會、企業(yè)，不管哪個(gè)主體，你承擔(dān)的權(quán)利越大，你掌握的利益越大，那么你應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任也越大，風(fēng)險(xiǎn)也越大。這句話我是自己在基層摸索出來的，是從一些基層干部管理社會的經(jīng)驗(yàn)里面煉出來的。

大家都知道，這次中央領(lǐng)導(dǎo)在講到社會管理的時(shí)候，他講這個(gè)社會我理解包括四個(gè)層面的東西：第一個(gè)是社會事業(yè)單位；第二個(gè)是人民團(tuán)體；像婦聯(lián)、工會、科協(xié)；第三個(gè)是社會組織。也就是我們大家關(guān)注的非營利組織，或者叫第三部門，在我們國家叫社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位基金會。第四個(gè)是基層組織，基層組織包括基層城市的社區(qū)和農(nóng)村的社會組織，這四類都是社會組織。

我在西部一個(gè)城市調(diào)研，在出發(fā)之前我們討論了一個(gè)話題，就是當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)到了這樣一個(gè)階段，包括最近兩會期間代表們提出的一個(gè)很突出的問題，就是收入分配的改革的問題，就是蛋糕做大了以后的怎么切的問題。一個(gè)村干部跟我說，把蛋糕讓群眾自己去切。我說這怎么理解？他說我現(xiàn)在遇到在農(nóng)村發(fā)展過程中的一些新問題，土地征用問題、農(nóng)民集中居住的房屋分配問題、年終分配問題，這些問題過去都是村干部幾個(gè)人決定的，所以老百姓的意見很大。他說現(xiàn)在我通過建立村的議事會，讓每個(gè)村民小組派出一個(gè)代表來，農(nóng)民自己來解決這些問題，你們自己討論。但是，我村黨支部把握大的方向，我把握你做出這些決策的規(guī)則對不對，符合不符合黨的政策，符合不符合老百姓的要求。比如，土地使用你做出決策符合不符合國家的土地政策。體你怎么去分配我不管，包括年終的分配。最后議事會發(fā)揮的非常好。那么，這樣的一些矛盾他們自己解決了。這樣等于把責(zé)任交給了老百姓，把利益也交給了他們，但是風(fēng)險(xiǎn)由他們自己承擔(dān)。

所以，我覺得要推動這個(gè)問題我們要解放思想，政府要全心全意承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任，提供公共服務(wù)，提供財(cái)政支持這是政府的責(zé)任。但是部分承擔(dān)社會管理的責(zé)任，部分承擔(dān)不是全部的承擔(dān)。我理解政府承擔(dān)社會管理的責(zé)任，第一，提供財(cái)政的支持；第二，制定規(guī)則。不論哪個(gè)國家對社會都要進(jìn)行管理。包括美國，你看美國的非營利法，大家去看，美國一講到非營利組織，美國的非營利組織實(shí)際上它的管理是非常嚴(yán)，它按5034條款，8個(gè)條款，每個(gè)組織都有管理方式，其中里面都有這樣一句話，“任何非營利組織不能從事政治活動”，規(guī)定的非常清晰。所以，任何一個(gè)國家在社會管理的過程中對社會組織的管理都是有規(guī)定的。所以，政府要部分承擔(dān)，但是在承擔(dān)社會管理的過程中更多的是創(chuàng)造環(huán)境，一個(gè)框架。第三，夯實(shí)社會管理的社會基礎(chǔ)要尊重基層的首創(chuàng)精神，要善于引導(dǎo)和教育居民。尊重基層的創(chuàng)造精神是什么概念呢？我一直理解社會管理，公共服務(wù)它更多的是發(fā)生在基層，是老百姓直接去享受公共服務(wù)，直接去參與社會生活，它更多的發(fā)生在基層。所以，從政府這四大職能來說，經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理。公共服務(wù)和社會管理更多的應(yīng)該是地方政府，特別是基層政府的責(zé)任。這樣應(yīng)該鼓勵(lì)和支持基層的政府，基層的社會組織?；鶎咏M織根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枰?，根?jù)群眾的需要去創(chuàng)造一些新的社會管理模式。

我記得我們在制定“十一五”社區(qū)服務(wù)體系規(guī)劃的時(shí)候，我們當(dāng)時(shí)為了擴(kuò)大視野，請了美國的一些城市的市長給我們座談，他說美國50個(gè)州有50種社區(qū)管理模式，因?yàn)榈胤降母鞣N情況是不一樣的。越在基層越要鼓勵(lì)創(chuàng)新。最近幾年我們國家各地在社會創(chuàng)新方面走出了很多的模式，進(jìn)行大量的創(chuàng)新。為什么？因?yàn)樯鐣l(fā)展到這樣的階段，老百姓有這樣的需求。你放開視野去看一下，真有很多的模式。

我舉個(gè)例子，在解決的農(nóng)民工的戶籍流動的問題上，北京這幾年全部解決農(nóng)民工孩子義務(wù)教育的問題。重慶和成都，通過戶籍制度的改革，分三步走，解決的農(nóng)民工的戶籍問題。再舉一個(gè)例子，比如社會組織的管理，北京搞了一個(gè)“樞紐型的社會管理模式”，上海搞了“社會組織聯(lián)合會模式”。再比如網(wǎng)絡(luò)的管理，通過網(wǎng)絡(luò)來提供社會管理，安徽和遼寧都做得不錯(cuò)。所以我們要善于發(fā)現(xiàn)基層中一些好的做法要給予支持。

第二，關(guān)鍵還是要鼓勵(lì)人民具有公民意識。我這里講的公民意識更多的是一種公民對社會的責(zé)任，對他人的責(zé)任，對社區(qū)的責(zé)任，對家庭的責(zé)任。一個(gè)社會必須強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任，如果沒有社會責(zé)任那么這個(gè)社會是不會有希望的？為什么呢？一個(gè)人如果他對社會沒有責(zé)任，對家庭沒有責(zé)任，那這個(gè)社會會出現(xiàn)虛假，企業(yè)就會出現(xiàn)生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品，老板就會對員工不負(fù)責(zé)任，個(gè)人就會對家庭不負(fù)責(zé)任。那么，這個(gè)社會是危險(xiǎn)的。

因此，要推動基層的社會發(fā)展，夯實(shí)社會管理的基礎(chǔ)，必須強(qiáng)調(diào)公民的社會責(zé)任。為什么呢？我們一直經(jīng)常講，我們一定要讓老百姓參與社會，承擔(dān)公民的義務(wù)。我一開始就講了，真正進(jìn)入了公民社會是需要一套規(guī)范，需要一套價(jià)值體系。我在一些基層調(diào)研時(shí)看到，一開始居民很有積極性參與公眾事務(wù)，他覺得給他權(quán)力了。但是干了一段時(shí)間他又不想干了。為什么呢？他說天天做這種事情，又沒有錢。到居委會、村委會提出要錢，說我天天參與民主決策，參與治理，你得給我發(fā)工資。村干部說我給你發(fā)了工資那你就要聽我的。所以我想還是要善于引導(dǎo)和教育，參與社會管理。這是一個(gè)互動的過程，不是一個(gè)單項(xiàng)的過程，不是給你權(quán)利每個(gè)人都能去做。當(dāng)然這里面還有一個(gè)發(fā)展的階段性。這是我講的夯實(shí)社會管理社會基礎(chǔ)，創(chuàng)新社會體制。

第三，創(chuàng)新基層社會管理體制?；鶎拥纳鐣芾眢w制主要是指社區(qū)和農(nóng)村的村委會，村的基層組織。在中國這是非常龐大的。按在民政部登記注冊的社會組織到去年年底43萬，城市居委會有8萬多，農(nóng)村的村委會有60多萬，我們差不多54%的農(nóng)民還在農(nóng)村。所以對這些基層組織的管理治理，它的體制機(jī)制的完善是非常重要的。在這里面我特別強(qiáng)調(diào)一下，本來我今天要講的題目是“社會治理與公民社會”，但是我后來想來想去還是講講社會管理，即便我講社會治理我也強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，東西方的社會治理和工業(yè)社會是不一樣的。為什么不一樣呢？因?yàn)樗纳鐣Y(jié)構(gòu)不一樣。

社會學(xué)界普遍接受費(fèi)孝通教授提出來“東西方社會格局的差異”。西方是一個(gè)團(tuán)體格局，東方是一個(gè)差序格局。什么叫團(tuán)體格局？尤其是美國，我們很多人講到社會治理往往講法國歷史學(xué)家托克維爾寫的《美國的民主》這本書。講1830年的時(shí)候，美國社會是怎么治理的？美國社會真的有它的特殊性。那么這個(gè)特殊性是什么東西呢？美國是一個(gè)先有社會，后有國家的國家。大家不信可以去看400年的歷史，五月花號上的390多個(gè)西方人到美國的東海岸，上了岸以后他們怎么去請求印第安人幫忙，幫他們的居住下來，然后幫助他們建立社區(qū)，最后他們又怎么去殺印第安人，把印第安人趕到邊遠(yuǎn)地區(qū)。所以，在那本書的第一部講的是社區(qū)，那個(gè)社區(qū)就是那些人慢慢建立起來的。來的人先建立社區(qū)，后來在建社區(qū)的過程中，隨著公共事務(wù)的增多，人們對教育，對文化，對其它設(shè)施的要求就出現(xiàn)城鎮(zhèn)，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)就出現(xiàn)了城市，出現(xiàn)了城市后來就出現(xiàn)了州，美國州和州之間最后搞了一個(gè)憲法，那就是美國《聯(lián)邦憲法》，才有了美利堅(jiān)合眾國。所以，美國最早是沒有國家的，它是先有社會后有國家的，這是它社會治理的基礎(chǔ)。所以，為什么費(fèi)孝通教授講它是一個(gè)團(tuán)體格局，團(tuán)體格局我們用通俗的一句話來說，“就像一捆筷子”，你把它捆在一起了。

而中國以及東方的很多國家，像日本，它是一個(gè)差序格局。什么叫差序格局呢？我舉個(gè)例子，比如我這個(gè)杯子里放了水，我扔一個(gè)東西進(jìn)去，這個(gè)水紋是往周圍擴(kuò)散的。它的中心是什么？中心是家。所以，它不是一個(gè)團(tuán)體格局，它是差序格局。那么，在這樣的社會結(jié)構(gòu)里面你去發(fā)展社會組織，你去實(shí)行社會治理，你怎么去適應(yīng)這個(gè)社會結(jié)構(gòu)？這確實(shí)是我們NGO組織也好，我們研究社會管理的人也好，我們從事社會管理的人也好，要認(rèn)真研究這個(gè)問題。一套機(jī)制，一套制度，放到一個(gè)制度環(huán)境里面它能不能去適應(yīng)。這是過去我們不太考慮的問題，包括我們過去幾十年在借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)過程中的我們很少去考慮這一問題。

今年2月份我跟胡鞍鋼教授到香港講學(xué)，我們倆住在港島，很有意思，每天早上我出去跑步。我看到香港的地鐵、賓館、商場、居民設(shè)施之間是全打通的，每個(gè)小道都通在一起。我有一天早上我跟胡鞍鋼教授吃飯，我說這兩天跑步有一個(gè)想法，如果我們內(nèi)地把這套東西移植過來，第一，可以節(jié)省土地；第二可以給大家提供方便；第三，“十二五”規(guī)劃里面把公共服務(wù)體系建設(shè)放在一個(gè)非常重要的位置，我覺得這是一個(gè)很好的借鑒。后來他說也是，這是一個(gè)很有意思的問題。后來我又跟他討論，當(dāng)你把私人部門、公共部門這些設(shè)施都把它變成一種公共產(chǎn)品的時(shí)候，我們的價(jià)值體系，我們的制度環(huán)境能不能支持。我想到最簡單的一個(gè)問題，比如全部打通了以后，公共衛(wèi)生誰來搞？這就是我們要研究的問題，一定要去研究。當(dāng)我們看發(fā)達(dá)國家一套制度很好，在它那運(yùn)行很好的時(shí)候，你想去借鑒的時(shí)候，你要看我們這套制度環(huán)境能夠支持它的因素是哪些，不能支持它的因素是哪些，然后我們怎么去改進(jìn)這種東西。所以，我們在新的歷史時(shí)期，中國到了這樣一個(gè)發(fā)展階段，我們需要的更多的思想，更多的制度來支持我們的發(fā)展。是因?yàn)槲覀円呀?jīng)到了一個(gè)不是簡單借鑒，簡單照搬一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)就能夠解決我們的問題的階段，很多問題是我們不曾遇到過的，很多問題是到了這個(gè)階段我們已經(jīng)認(rèn)識到一套制度，實(shí)際上是需要一套制度環(huán)境的。

當(dāng)前我們國家的社會組織發(fā)展也存在很多問題，發(fā)展不平衡。有的發(fā)展很好，有的發(fā)展很不好，部分素質(zhì)不高，還有為外來人口服務(wù)的社會組織不多。社區(qū)組織有待進(jìn)一步發(fā)展，另外涉外組織管理難度比較大。因?yàn)槲覀儑译S著全球化的加速，有大量的涉外組織進(jìn)來，怎么去管它們，這都是一些新的問題。那么，這里面還要建立一個(gè)好的基層組織，好的基層問題會降低社會管理的成本。我個(gè)人理解在政府層面上，基層公共服務(wù)與基層的社會管理實(shí)際上是不能分開的，它應(yīng)該是一起規(guī)劃，一起建設(shè)。不要簡單的理解公共服務(wù)就是公共服務(wù)，社會管理就是社會管理，不是這樣的。

這里面我在西部看到一個(gè)比較好的例子，政府給每個(gè)村子20萬塊錢搞公共服務(wù)。但是又不像一些其他地區(qū)，政府規(guī)定你這20萬塊錢搞教育，或者搞交通。他說這20萬塊錢你自己決定怎么用。我們要知道一個(gè)農(nóng)村，特別是西部地區(qū)一個(gè)農(nóng)村給他20萬塊錢的時(shí)候，他們一是很驚奇，再一個(gè)沒見過這么多錢，這個(gè)錢怎么用，大家真是費(fèi)了很多心思。所以，有的農(nóng)民就說這個(gè)錢我們把它分了。還有的村干部就說不行，這給我們發(fā)工資。還有的說，村里面過去很多年欠了很多債，這個(gè)錢就把它還債。但是，政府在這個(gè)問題上是怎么想的，說這個(gè)錢第一不能發(fā)工資；第二農(nóng)村不能分；第三也不能還債，你就搞公共服務(wù)，但是我不管你搞什么公共服務(wù)，公共服務(wù)怎么搞？農(nóng)村自己去設(shè)計(jì)。比如你這個(gè)村缺道路，你去修道路，這個(gè)村缺衛(wèi)生設(shè)施，你搞衛(wèi)生設(shè)施，你這個(gè)村缺文化設(shè)施，你就搞文化設(shè)施。誰來決定？村民議事會來決定，村民小組來決定，村民小組派個(gè)代表來決定。所以，在西部就通過這樣一個(gè)政府提供公共服務(wù)的方式，催生了基層的社會治理，這個(gè)治理現(xiàn)在經(jīng)過一、兩年的實(shí)踐現(xiàn)在搞的非常好，也受到了有關(guān)部門的肯定。我們也去看了，確實(shí)非常好。非常好表現(xiàn)在哪里？兩個(gè)方面：第一，過去我們總是管理者想好，給他搞學(xué)校，搞公路，結(jié)果有些農(nóng)村有學(xué)校了還搞學(xué)校，就造成了資源的浪費(fèi)。農(nóng)村根據(jù)他們的需求自己決定，這樣公共財(cái)政的效率就大大提高了。第二，由于這些事情都是農(nóng)民自己決定的，所以他也不上訪，沒有意見，社會矛盾就少了。所以，基層公共服務(wù)和社會治理是不能分開的，必須有機(jī)結(jié)合起來，這樣才能把問題搞好。

第三，要關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政治生態(tài)。這是一個(gè)新情況，它已經(jīng)形成了一種新的政治生態(tài)，它引起了社會的高度關(guān)注。所以，我們要謹(jǐn)防互聯(lián)網(wǎng)問題引發(fā)的社會管制問題。因?yàn)樗且粋€(gè)雙刃劍，我們可以利用互聯(lián)網(wǎng)來滿足我們的一些生活需求，提高便利性，創(chuàng)造一個(gè)新的社會環(huán)境。但是也有很多人利用互聯(lián)網(wǎng)來傳播虛假信息，帶來社會的混亂，造成很多的社會問題。因此，這種政治生態(tài)下還是需要管的。

第四，提高戰(zhàn)略性的社會管理能力。什么叫戰(zhàn)略性的社會管理能力？我在最近一段時(shí)期我自己在研究社會管理的過程中，看各個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)，看國際經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)是由聯(lián)合國提出來的。就是對一些重大的政策，重大項(xiàng)目，尤其是涉及民生的，像環(huán)境、水利、道路等這些重大項(xiàng)目，一定要聽社會的意見，搞社會聽證，讓社會參與監(jiān)督，參與評估。這些項(xiàng)目尤其要考慮三個(gè)方面的利益群體：第一個(gè)是弱勢群體，一個(gè)是邊遠(yuǎn)群體，以及農(nóng)村群體，對他們的影響。我記得我在發(fā)改委的時(shí)候，我們那時(shí)候也曾經(jīng)想搞社會重大項(xiàng)目的社會影響評估機(jī)制，把它納入到?jīng)Q策過程，納入到項(xiàng)目的審批過程。因?yàn)檫@個(gè)非常重要，為什么非常重要呢？因?yàn)樗軌驇椭覀?，尤其是在?dāng)前，在城市化國家當(dāng)中，涉及到土地拆遷，涉及到房屋拆遷，涉及到土地征用，這些重大問題，如果我們進(jìn)行一些戰(zhàn)略性的管理，進(jìn)行戰(zhàn)略性的評估，那就能避免很多的矛盾。最近幾年來，由于土地征用，土地拆遷引發(fā)的社會矛盾已經(jīng)占了各類社會矛盾的1/5。所以，這個(gè)尤其要引入到我們政府在這個(gè)領(lǐng)域的管理中去。

第五，提高處置社會問題的能力。我想我們要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，要把這個(gè)社會管理好，一個(gè)社會總有很多問題，就像一個(gè)人總有很多毛病，大的毛病，小的毛病，慢性毛病，急性毛病。一個(gè)社會集體，作為一個(gè)社會有機(jī)體，它也有很多社會問題。所以，我們的社會管理要有問題意識，要處理好社會問題。社會問題有兩類：一個(gè)是客觀類社會問題，就是我們看到的，像犯罪率，失業(yè)問題，各類心理問題，這都是客觀的社會問題。它造成了社會關(guān)系的失調(diào)，影響了大部分人的生活，破壞了社會正?；顒?。所以，我們要去解決這類社會問題。還有一類是主觀的社會問題，這些問題不是發(fā)生現(xiàn)實(shí)中，但是由于我們的歷史遺留下來很多問題你沒有處理好，或者長期得不到解決，在老百姓的心里形成一種積淀。那么，它就會成為一種主觀社會問題，這種主觀社會問題在某一個(gè)突發(fā)事件發(fā)生，某一個(gè)客觀社會問題發(fā)生的時(shí)候就有可能把這種主觀的情緒引發(fā)出來。所以，我們這幾年突發(fā)性的事件出現(xiàn)了燃點(diǎn)低的特點(diǎn)，很小的事件會引發(fā)很大的事件。第二無利益相關(guān)事件發(fā)生的多。就是這事件和你沒關(guān)系，但很多人參與了。為什么？就是由于長期歷史遺留的問題不能很好的解決，不能很好的解決就帶來了我們現(xiàn)在看到的問題。因此，我覺得在新的歷史時(shí)期，要把這個(gè)社會管理好，我們的政府，我們的社會，我們的企業(yè)一定要有一種社會問題意識。既要有客觀的社會問題意識，也要有主觀的社會問題意識。把各種矛盾化解在沒有發(fā)生之前。

第六.提高應(yīng)急管理能力。前面我講的這些主要是從源頭，避免矛盾發(fā)生，通過體制機(jī)制建設(shè)，通過心理的建設(shè)，通過問題的解決，讓關(guān)口前移，讓矛盾化解在沒有發(fā)生之前。但是，不管你的社會管理水平，社會管理的意識提高到什么水平，在社會發(fā)展的過程中，包括在個(gè)人的生活過程中總會有一些突發(fā)事件，意想不到的事件出現(xiàn)。那么，在社會管理和社會治理的過程中需要提高應(yīng)急管理的能力。我這里講的應(yīng)急管理不是簡單的講應(yīng)急管理，要提高全社會對突發(fā)事件的意識。

為什么我要強(qiáng)調(diào)這個(gè)東西？因?yàn)槲以趲啄暌郧?，參加奧運(yùn)會的應(yīng)急預(yù)案討論的時(shí)候我講過一句話，我說突發(fā)事件的第一個(gè)反應(yīng)者不一定是應(yīng)急管理人員，不一定是消防局，公安局。突發(fā)事件的第一個(gè)反應(yīng)者一定是當(dāng)事人。這話我也不是我說的，這話是“9·11事件”美國華盛頓市長羅伯特說的，他是怎么總結(jié)出這樣一句話呢？他在五角大樓被飛機(jī)撞了以后，他去救援的時(shí)候總結(jié)出來的。實(shí)際上大家仔細(xì)想想的確是這樣的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)一個(gè)事件發(fā)生的時(shí)候，可能警察局不在，可能應(yīng)急人員不在，但是當(dāng)事人肯定知道。所以，提高全民的應(yīng)急意識，應(yīng)急能力是一個(gè)社會應(yīng)對突發(fā)事件最重要的、最基礎(chǔ)性的東西。所以，要加強(qiáng)全民的應(yīng)急意識和應(yīng)急能力，這也是我們管理好社會重要方面。

我把我今天講的這幾點(diǎn)給大家做一個(gè)結(jié)論，在這樣一個(gè)新的歷史時(shí)期，面對這么多新的問題，我們要把我們的社會管理好，我歸納為下面四句話：關(guān)注心態(tài)建設(shè)，鑄造社會生活。鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。強(qiáng)化部門合作，實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展。注重能力提升，促進(jìn)公平治理。

(丁元竹:著名社會學(xué)家，國家行政學(xué)院教授)